Основные институты государственного управления в России первой половины XIX века

Институт губернаторства

Институт губернаторства претерпевал существенные трансформации на протяжении всего XVIII века. Соотношение институтов губернатора (гражданского управления) и генерал-губернатора (консолидация гражданского и военно-чрезвычайного управления) до сих пор остается предметом дискуссий (что во многом вызвано непоследовательностью в фактической реализации).
Общие Наказы губернаторам, издаваемые с 1719 по 1837 г., полагались на самом деле именно общими ввиду неполноты регулирования затронутых ими вопросов и чрезмерно абстрактных определений объема компетенции должностных лиц.
Неопределенность компетенции губернатора при этом усугублялась еще и тем, что Император мог лично поручить губернатору осуществить какое-либо дело или круг дел, не ставя при этом в известность соответствующего министра или орган центрального управления. Довольно часто такое поручение вообще могло быть дано в устной форме.

Институт губернаторства

Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. "гражданские губернаторы как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства".
Данное нормативное положение можно считать отправной точкой в стабилизации статуса губернаторов, поскольку практически в неизменном виде вошло во все последующие своды законов Российской империи вплоть до 1917 года.

Институт губернаторства

Губернатор объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти:
Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г. гласит: "Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право".
Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г.

Институт губернаторства

Хозяйственно-финансовая деятельность губернаторов

Основной обязанностью губернатора по финансовой части был сбор узаконенных податей и налогов, кои поименованы были в специальных окладочных книгах, присылаемых ежегодно из Сената каждому губернатору. Начиная с правления Анны Иоанновны губернатор нес личную ответственность за недоимки по этим книгам. Поэтому своевременный сбор податей прочно вошел в круг обязанностей начальников губернии.
Вплоть до 1917 г. губернатор обязан был подавать два раза в год на Высочайшее имя особую ведомость невзысканных податей и недоимок с объяснением причин этого.
Губернатор сдавал в коммерчески оборо казенную недвижимость, осуществлял общий надзор за казенными фабриками и заводами. Именно на губернаторах лежала прямая обязанность по защите казенных лесов от истребления.

Институт губернаторства

Административно-полицейская деятельность губернаторов

Прежде всего необходимо указать, что раньше под словом "полиция" понимались меры по управлению довольно большим кругом дел, начиная от традиционной борьбы с преступностью и заканчивая мелочным надзором за поведением людей в быту, а не только в общественных местах.
Неоправданно широкое поле деятельности полиции обосновывалось общим постулатом о разумном государстве, каким оно мыслилось главным идеологам "регулярного" государства.
Постулат этого государственного института выразил сам Петр I в одном из своих указов: "Ибо сами знаете, хотя что добро и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 3781)

Институт губернаторства

Административно-полицейская деятельность губернаторов

Полиция как отдельный вид государственного управления была учреждена в России только при Екатерине II, а особое свое развитие получила при Николае I, хотя при Александре I учреждалось одно время даже отдельное Министерство полиции. Однако сыск и борьба с преступностью входили в обязанность губернатора с самого первого времени их существования. При этом если общая полиция не в силах была справиться с бандитизмом в губернии, то губернатор имел право обратиться к содействию войск для наведения порядка (Т. II Св. зак. РИ изд. 1892 г.).
В этом качестве губернатор действовал как уполномоченное лицо Министерства внутренних дел, поэтому все полицейские власти, состоявшие по МВД, входили в его подчинение, исключение было сделано только для отдельного корпуса жандармов, управление которого было сосредоточено в особых округах.

Институт губернаторства

Административно-полицейская деятельность губернаторов

Губернатор надзирал за
удовлетворением нужд народного продовольствия (так назывался в то время государственный продовольственный резерв);
за местной торговлей;
деятельностью пожарных частей губернии;
работой санитарных и медицинских учреждений.